潘爱国:地方立法民主性的空间、内涵与路径

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   摘要:  我国立法法的修改是在多中心治理是否是认型法之构建的历史背景下展开的,地方立法权的扩张兼有放权与分权的特性,“越级放权”系统进程保障之阙如与“地方性事务”的范围模糊由于分析地方立法民主性呈现有限性的特性。地方立法之义务本位与地方立法的民主性之间所处着现实的张力,立法实践表明地方立法民主之主要目的在于“集中智慧人生”,“部门立法”还是“第三方立法”的纠结折射出地方立法民主性严重不足的困境。提高地方立法民主性的路径在于扩大地方人大“全会”立法的范围、强化“三会两征”和立法协商制度、充挂接挥立法审议过程的民主功能以及实现立法过程的全面公开。

   关键词:  地方立法;民主性;空间;路径

   立法的民主性问题报告 是一有一一二个 多典型的中国问题报告 。在西方民主国我家有,建立于人民主权和代议制民主理论基础之上的立法机关之民主性毋庸置疑,作为最为典型的民主机关——立法机关所立之法无疑具有厚度的民主性,在哪此国我家有立法的民主性问题报告 并都是一有一一二个 多真问题报告 。而在中国,不可能 立法机关(设区的市以上各级人大及其常委会)的组成人员系由间接选举而非直接选举产生,立法机关的民主性程度与西方民主国家的立法机关不可同日而语,而无论从政治合法性还是从国家治理能力的要求来看,立法的民主性都是一有一一二个 多不容回避的问题报告 ,就是我我就产生了立法的民主性追求与立法机关的民主性基础严重不足之间的张力,这是中国立法民主性问题报告 的实质。

   中国是单一制国家,理想具体情况的单一制国家的立法模式应是中央垄断立法权而地方不享有立法权,但不可能 立法信息挂接上的困难及提升国家治理能力的考量,单一制国家在立法实践中不须由中央完正垄断立法权,就是我我有条件地赋予地方部份立法权,就是我我就产生了中央立法民主性与地方立法民主性的界分问题报告 。在立法机构组成人员代表性比较高的直接选举的国家,中央立法民主性与地方立法民主性并无质上的差异性,“同质性”特性较为明显;而在实行间接选举的国家,不可能 中央立法机关组成人员与地方立法机关组成人员与选民在“距离”上所处差异,这种 差异使中央立法机关组成人员的代表性“弱”于地方立法机关组成人员的代表性,就是我我中央立法民主性与地方立法民主性之间表现出“差异性”的特性。

一、地方立法民主性的制度空间

   (一)立法法修改之背景:多中心治理是否是认型法之构建

   自上世纪九十年代以来,西方政治学与公共行政学突然出现了从“统治型模式”、“管理型模式”向“治理型模式”的转型,“多中心治理”是伴随“治理型模式”转型而突然出现的一种生活治理模式。“多中心治理”都是“去中心治理”,它要求在保持原有治理中心的基础上实现治理中心的分散化和多元化,以此来应对“单中心治理”模式下所突然出现的治理危机。“多中心治理”系在有一一二个 多层面上展开:一有一一二个 多层面是国家——社会层面,即在原有的国家治理中心的基础上建立社会治理中心;另一层面是在国家层面结构,即在原有的中央权力这种 单中心的基础上建构地方权力多中心。前者是“横向”多中心,后者为“纵向”多中心。

   “多中心治理”的一有一一二个 多重要理论基础是“多元民主”理论。多元民主理论是在批判和修正精英民主理论的基础上形成的,这种 理论认为民主政体的权力是多元和分散的,不须始终集中于某一有一一二个 多精英集团眼前 ,就是我我分散在多个精英集团眼前 。多元民主理论阐释了国家权力多元化和分散化的内在动因,对建立于精英民主理论基础之上的国家权力之一元化和集约化带来了冲击。事实上在多元民主理论产生刚刚,西方社会不可能 突然出现了多中心治理的事实所处,多元民主理论是对这种 事实所处的理论抽象;而在这种 理论形成刚刚,在这种 理论的推动下,国家治理模式从“单中心治理”向“多中心治理”亦然成为一种生活发展趋势。

   中国通过立法法的修改赋予设区的市以立法权正是“多中心治理”这种 历史背景的产物,立法法的修改客观上就是利于了中国民主的多元化,这为地方立法的民主性提供了必要的制度空间。从我国的宪制特性来看,有别于西方联邦制国家,地方自治不须我国地方权力的运行模式,但立法法在将就是我我赋予省一级的立法权扩大到设区的市一级,客观上使我国的地方权力运行涵盖一种生活程度的地方自治的特性。

   美国学者诺内特和塞尔兹尼克在其合著《法律制度的变迁:迈向否认型法》一书中,将人类社会法律的发展划分为一种生活阶段,这有一一二个 多阶段分别对应法的一种生活类型,即压制型法、自治型法和否认型法。压制型法侧重对国家权力的维护;自治型法则侧重对国家权力的制约(其目的在于公民权利的维护);而否认型法则试图消除国家权力与公民权利之间的紧张关系,力图实现国家权力与公民权利之间的良性互动。从这种种生活法的逻辑关系来看,压制型法与自治型法都近似一种生活极端化具体情况:压制型法极度维护国家权力而使公民权利受到极大压制;自治型法则极度强调公民权利与自由之实现而试图压缩国家权力,很显然这种种生活极端的具体情况对国家治理都是不利的;否认型法则试图消除所处于这种种生活极端具体情况之间的张力,它所处一种生活极端具体情况的后边具体情况。从法的发展的时间序列来看,先有压制型法,而后有自治型法,再后有否认型法,从这种 厚度来看,也需用在一种生活意义上将否认型法看成是走向极端的自治型法向压制型法这种 端的“回撤”,即否认型法是自治型法从极端向后边靠拢的结果。

   从我国法治发展的系统进程来看,随着改革开放三十多年来社会基础的厚度发展变化,我国的法治发展在法的建构方面也突然出现了明显的“否认型法”的特性。“把矛盾和问题报告 化解在基层”深刻反映了当代中国转型时期国家宏观治理面临的困难和问题报告 ,哪此困难和问题报告 反映到法的建构层面,就是我我要求国家立法要不断加大“否认型法”的构建力度。不可能 我国实行直接选举与间接选举相结合的选举制度,立法机关组成人员的代表性随着级别的递增而递减,这在一种生活意义上由于分析在中国随着立法机关级别的递增其立法“否认”的程度也所处递减,层级越低的立法其“否认”性程度反而越高。修改后的立法法将享有地方立法权的主体扩大到设区的市一级,客观上契合了转型时期中国构建“否认型法”的内在需求,是加大法的“否认性”,实现“把矛盾和问题报告 化解在基层”的一种生活有益尝试。

   立法法的这种 构建“否认型法”的努力无疑拓展了地方立法的民主性空间,但与西方“否认型法”系立基于“自治型法”不同的是,我国具有深厚的“压制型法”传统,但“自治型法”发育明显严重不足,就是我我我国“否认型法”的建构都是“自治型法”的回调,更多的是直接面对“压制型法”的“硬性”建构,不可能 严重不足“自治型法”作为支撑,作为构建“否认型法”尝试的地方立法的民主性空间无疑也会受到压缩,这也决定了中国地方立法民主性之有限性。

   (二)设区的市地方立法权:放权抑或分权?

   从逻辑的厚度来看,放权不须与分权相对应的概念,与分权相对应的概念是授权而非放权,放权实际为一种生活特定的授权土土办法:放权是动态的授权,即扩大受权主体范围,或在首次授权刚刚刚刚扩大授权范围。在单一制国我家有,中央向地方授权是地方权力的宪制源头。修改后的立法法将享有地方立法权的主体扩大到所有设区的市,显然对于设区的市而言这种 放权属于扩大受权主体范围之授权。在使用单一制国家之授权理论来解释立法法修改之放权时还需用注意一有一一二个 多问题报告 :单一制国家之授权一般所处于中央与“下一级”地方政府之间,而非所处在中央与“下一级”的再“下一级”地方政府之间,后一种生活“越级”授权需用正确处理好“下一级”地方政府与中央对其“再下一级”地方政府授权之间的关系,以正确处理“下一级”地方政府对中央向其“再下一级”地方政府授权事实上的“截留”,致使中央向“再下一级”地方政府的授权落空。

   理论上一般认为授权与分权是单一制国家与联邦制国家在中央与地方关系正确处理上的不同模式:单一制国家地方权力来自中央授权,联邦制国家地方权力不须来自中央,就是我我与中央分权的结果。由此产生的问题报告 是,在单一制国家是否是所处地方分权的空间?事实上单一制国家中央和地方关系之授权关系定位是从总体上而言的,从权力分立的特性性主次来看,中央和地方在司法权方面不不可能 突然出现分权的空间,就是我我有损于单一制国家法制的统一性和法律的权威性;而对于行政权和立法权而言,不可能 所处“中央事务”和“地方性事务”的界分,地方相对于中央而言所处分权的基础和必要性,就是我我在单一制国我家有行政权和立法权是所处分权空间的,虽然这种 分权与联邦制下的地方分权所处明显的分权程度上的差异。

   《立法法》第七十三条第一款规定:地方性法规需用就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需用根据本行政区域的实际具体情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需用制定地方性法规的事项。就第(一)项而言,从设区的市之立法权从无到有的具体情况来看,该项规定系中央向设区的市“放权”;第(二)项之“地方性事务”的立法证言表述使其涵盖明显的“分权”特性。

   就第(一)项之“放权”而言,该放权系中央越过省一级向设区的市一级立法机关放权,这种 放权与原中央向省一级立法机关的放权形成“并立放权”的模式。与省级立法机关之立法仅需报全国人大常委会备案而不须批准不同的是,设区的市立法机关之立法须报经省级立法机关批准(同去须经省级立法机关报全国人大常委会备案),由省级机关批准就是我我系出于合法性控制的目的,但在具体实施过程中,当设区的市之立法与省级立法机关之立法所处利益冲突的具体情况下,即使合法性不严重不足报告 ,省级立法机关也会突然出现“截留”的冲动——利用批准权对设区的市立法机关报批的立法“报而不批”或“报而缓批”,[1]致使中央的“越级”放权目的落空。由于分析这种 具体情况突然出现的由于分析在于中央在“越级”放权时对省级立法机关之“截留”行为严重不足必要的防范土土办法,如当省级立法机关对不所处合法性问题报告 的设区的市的立法“报而不批”、“报而缓批”的具体情况下设区的市级立法机关可向全国人大常委会申请复审,以此来克服中央“越级”放权具体情况下省级立法机关之“截留”障碍。

   就第(二)项之“分权”而言,所处的问题报告 在于“地方性事务”何如选取。“地方性事务”本是联邦制下的一有一一二个 多规范性的概念——与“中央事务”相对应,“地方性事务”与“中央事务”之界分的目的在于以此为标准来划分地方权力与中央权力,就是我我“地方性事务”与“中央事务”之选取性为中央与地方分权的前提。不可能 中央与地方的分权涉及权力的纵向分配这种 基本问题报告 ,就是我我联邦制国家一般都通过宪法来划分“中央事务”与“地方性事务”,就是我我地方分权就具有宪法文本中 “地方性事务” 的规定作为保障。反观我国《立法法》第七十三条第一款第(二)项之“地方性事务”,因在中国宪法文本中并无“地方性事务”与“中央事务”划分之规定,立法法的这种 “分权”实际严重不足宪法保障。有学者经研究后认为,我国中央事权与地方事权所处一定量的交叉重叠之处,几乎找找不到何为“地方性事务”。不可能 “地方性事务”成为宪法文本之“灰色地带”,就是我我第(二)项之“分权”之制度空间同样十分有限。

二、地方立法民主性的实质内涵

   (一)地方立法之义务本位与其民主性之间的张力

根据立法法第七十二条第二款的规定,设区的市地方立法权范围限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面,这种 立法范围的有限开放出于一种生活“谨慎放权”的立法控制考量,而从立法内容之定位来看,这有一一二个 多领域的立法从总体上看属“管理性”立法。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/11100072.html